Ancora senza un Piano di Difesa civile in Italia
Per i governi europei e i loro media rimane argomento tabù il documento dell’Unione Europea-Nato che, già nel giugno 2023, paventando un attacco della Russia, chiedeva ai paesi membri di dotarsi di strutture di Difesa civile. Tra queste strutture, rifugi antiaerei per la popolazione, dei quali in Italia non si intravede ancora neanche l’ombra, sia perché renderebbero palpabile l’imminente arrivo della guerra, sia per il loro immenso costo.[1]
I governi europei, quindi, stanno ripiegando nella mera redazione di un qualche Piano di Difesa civile che, come già scritto qui, sarà fatto conoscere alla popolazione e alle aziende il più tardi possibile. Piano che, secondo standard NATO, dovrebbe garantire “una sufficienza nazionale di guerra per almeno 12-24 mesi” e, cioè: alimentazione essenziale della popolazione, acqua potabile, energia minima per ospedali, telecomunicazioni, trasporti prioritari, difesa e industria essenziale, produzione o manutenzione di beni strategici, continuità amministrativa, protezione della popolazione, capacità di riparazione rapida delle infrastrutture.
Ufficialmente, in Italia, questo Piano non lo sta redigendo ancora nessuno. E, forse anche per questo, non pochi miei ex colleghi che, come me, continuano ad occuparsi di Disaster Management (il quale, fino a qualche anno fa, non contemplava l’affrontamento di disastri intenzionalmente prodotti quali, ad esempio, guerre ed embarghi) si stanno dando da fare per arraffare un qualche incarico di consulenza o di redazione del Piano. Per essi, (soprattutto quelli che, telefonandomi, mi apostrofano, ruffianamente, con “Professore” ricordandomi di essere stati miei studenti all’Università) pur ribadendo la fallacia e, sotto certi aspetti, la pericolosità della Difesa civile, butto giù questo articolo. Che inizia con una appassionante domanda.
Quanto dovrebbe essere pagata la redazione di un Piano di Difesa civile?
Ovviamente, molto dipende da chi siete (e, ancor di più, di chi siete); in ogni caso, nonostante il recente accordo tra Consip e Segretariato generale della Difesa, non esistono ancora per l’Italia tariffe ufficiali. Ho quindi posto la stessa domanda a quattro assistenti virtuali basati sull’intelligenza artificiale, nel tentativo di ridurre il peso di eventuali risposte arbitrarie. Dalla media delle stime ottenute deriva la seguente tabella.
| Livello del lavoro | Contenuto | Costo indicativo |
| Relazione preliminare | Analisi generale, confronto internazionale, struttura del futuro Piano, prime raccomandazioni | 150.000–400.000 € |
| Piano strategico nazionale | Analisi dei rischi, organizzazione istituzionale, settori essenziali, linee guida nazionali, allegati tecnici | 1,5–4 milioni € |
| Piano nazionale operativo | Banche dati, vulnerabilità territoriali, continuità dei servizi, logistica, autosufficienza, rifugi, evacuazioni, comunicazioni e piani settoriali | 6–15 milioni € |
| Piano validato mediante simulazioni | Tutto quanto sopra, più modelli informatici, war game, esercitazioni interministeriali e revisione del Piano | 15–30 milioni € |
| Programma pluriennale permanente | Aggiornamenti, sala di pianificazione, esercitazioni periodiche, formazione e monitoraggio | 5–12 milioni € l’anno |
Le prime tre voci della tabella e relativi costi, estrapolati da fonti dell’Ufficio federale della protezione della popolazione (UFPP) della Confederazione Elvetica e di istituti che collaborano con esso) dovrebbero riguardare esclusivamente: ricerca e raccolta dei dati; elaborazione degli scenari; redazione dei piani generali e settoriali; consultazioni; modellazione; prime esercitazioni di validazione. Non comprenderebbero, quindi, l’attuazione materiale, cioè: costruzione o recupero dei rifugi; scorte alimentari, sanitarie ed energetiche; sistemi nazionali di allarme; protezione fisica delle infrastrutture; decentramento delle industrie; impianti produttivi di riserva; potenziamento della difesa aerea; acquisto di generatori, mezzi, depositi e apparati radio.
Secondo un’altra stima – elaborata su documenti della FEMA e di istituti Usa che collaborano con il FEMA – la redazione di un Piano di Difesa civile per l’Italia richiederebbe un budget così articolato: direzione del progetto e segreteria tecnico-scientifica (700.000 €); analisi strategico-militare e scenari (900.000 €); analisi vulnerabilità delle infrastrutture critiche (1.500.000 €); analisi GIS, banche dati e modellazione (1.100.000 €); piani regionali e consultazioni territoriali (700.000 €); simulazioni, esercitazioni da tavolo e war game (900.000 €)
Secondo un’altra stima, che tiene conto dei costi sostenuti dalla Difesa civile della Svezia, la redazione (stesso impianto del precedente documento) di un Piano di Difesa civile per un paese come l’Italia comporterebbe un costo oscillante intorno ai cinque milioni di euro.
Soddisfatta la principale questione, visto che ci siamo, due parole su come, solitamente, si articola un Piano di Difesa civile degno di questo nome. Ad esempio, il Piano Wahlen che permise alla Svizzera di sfamare, durante la Seconda guerra mondiale, la popolazione o il Piano Schweizer Réduit che, ad esempio, minando i ponti e armando la popolazione civile, scongiurò l’invasione della Svizzera da parte delle truppe tedesche. Piani convogliati nell’attuale Bevölkerungsschutz, il sistema di Difesa civile della Confederazione elvetica.[2]
Com’è fatto un Piano di Difesa civile
Un Piano di emergenza (inclusi quelli di Difesa civile) non è un libro da sfogliare e leggere frettolosamente quando si verifica un disastro ma è il compendio di tutta una serie di disposizioni (affidate a precise persone e testate in esercitazioni) che si attivano al momento del percepimento o della proclamazione del disastro. Queste disposizioni servono ad affrontare gli “scenari” (e cioè, che cosa, verosimilmente, può verificarsi in caso di attacco nemico) che scaturiscono dalla interpolazione di tre griglie di analisi: la vulnerabilità territoriale, la vulnerabilità sistemica e la disamina delle risorse disponibili.[3] Scenari che riguardano: funzioni vitali dello Stato; vulnerabilità, resilienza e interdipendenza delle infrastrutture critiche; definizione dei tempi di ripristino e dei livelli minimi di servizio da garantire alla popolazione; piani settoriali per energia, acqua, cibo, sanità, trasporti, comunicazioni, industria, finanza e ordine pubblico; piani di continuità per governo, ministeri, Regioni, prefetture e Comuni; piani per scorte strategiche, razionamento e sicurezza degli approvvigionamenti; piani di dispersione e rilocalizzazione di industrie e installazioni strategiche.
Focalizzando l’attenzione sul Piano di Difesa civile che, oggi, ci viene richiesto dall’Unione Europea e dalla Nato, è probabile che questo, secondo i dettami NATO, sarà finalizzato a permettere al nostro Paese di resistere, per 12-24 mesi, ad una guerra non nucleare condotta, principalmente, attraverso bombardamenti e interruzione delle rotte commerciali (con conseguente crisi energetica, alimentare e tecnologica). Per minimizzarne gli effetti, il format del Piano previsto dalla NATO, per aumentare la resilienza nazionale[4], prevede linee guida e programmi da articolare nel Piano:
- Continuità dello Stato. Devono esistere sedi alternative per governo, Parlamento, ministeri, Regioni, prefetture, magistratura, Banca d’Italia, RAI, reti sanitarie e autorità energetiche. Gli archivi e i sistemi informativi essenziali devono essere duplicati, protetti e accessibili anche con reti degradate.
- Energia minima nazionale. Occorre definire una lista di consumi prioritari: ospedali, acquedotti, telecomunicazioni, ferrovie strategiche, difesa, produzione alimentare, depositi frigoriferi, impianti farmaceutici. Va predisposto un piano di blackout controllati, microreti locali, generatori, carburanti riservati, scorte di trasformatori e riparazione rapida delle reti.
- Acqua e sanità. Acquedotti, depuratori, potabilizzatori, farmaci, sangue, ossigeno, dispositivi medici, vaccini e principi attivi devono essere trattati come beni strategici. Ospedali e RSA devono avere autonomia energetica, idrica e alimentare minima.
- Alimentazione di guerra. Il Piano Wahlen italiano dovrebbe fissare obiettivi calorici nazionali, superfici convertibili, scorte, razionamento, filiere corte, produzione agricola d’emergenza, protezione dei magazzini e continuità della distribuzione.
- Industria strategica dispersa. Ogni filiera critica deve avere piani di duplicazione, siti alternativi, scorte di componenti, accordi con imprese, personale formato e procedure di riconversione.
- Trasporti resilienti. Porti, ferrovie, autostrade e aeroporti devono essere considerati come una rete da degradare senza collassare. Servono itinerari alternativi, capacità di riparazione ponti e gallerie, locomotive e mezzi non dipendenti da fragili sistemi digitali.
- Comunicazioni e informazione pubblica. Occorre una rete di comunicazione di emergenza multicanale: radio, satelliti, reti mobili, messaggistica pubblica, sirene, comunicazioni comunali, bollettini ufficiali. La lotta alla disinformazione deve essere basata su credibilità, tempestività e trasparenza, non solo su censura.
- Protezione della popolazione. Rifugi, scuole, metropolitane, parcheggi interrati, gallerie, strutture pubbliche e private devono essere censiti per l’uso temporaneo. Va predisposta una formazione minima della popolazione: cosa tenere in casa, come comportarsi durante allarmi, blackout, carenze alimentari, interruzioni idriche, evacuazioni locali.
- Economia e razionamento. Una guerra lunga richiederebbe controlli su prezzi, accaparramenti, carburanti, generi alimentari, medicinali e materiali strategici. Il razionamento dovrebbe essere preparato prima, con strumenti digitali ma anche cartacei, perché le reti potrebbero essere compromesse.
- Esercitazioni e cultura nazionale della resilienza. Il Piano deve essere testato con periodiche esercitazioni che vedano l’impegno, oltre che della popolazione di ministeri, regioni, amministrazioni comunali, imprese, Sanità, trasporti, grande distribuzione, agricoltura e Forze Armate. Senza esercitazioni, il Piano resterebbe un mero documento.
L’illusione della Difesa civile
Concludendo, una considerazione sull’ultimo punto dell’elenco. Un qualsiasi Piano di emergenza degno di questo nome, dovendo essere conosciuto dalla popolazione e testato in esercitazioni, può essere, anche, uno strumento di democrazia in quanto permette di evidenziare rischi e criticità, spesso ignorati dalla popolazione e che devono essere affrontati prima che sia troppo tardi.
Non è così per le attuali iniziative di Difesa civile di quasi tutti i governi europei che, continuando a sottacere sui probabili scenari di una guerra alla Russia, pretendono di affrontarli con “Piani di Difesa civile” che restano segreti e con qualche, tutto sommato, rassicurante opuscolo. Si direbbe essere tornati alla “guerra fredda” degli anni “50 del secolo scorso. E ad un surreale documentario, prodotto dalla Disney e visto, al cinema e in TV, da decine di milioni di americani. Mostrava un cartone animato, Bert la Tartaruga, che così arringava i bambini di una scuola elementare che stava per essere centrata da una bomba atomica: <<Appena vedete il lampo di luce, gettatevi sotto i banchi e aspettate lì che i vostri genitori vengano a prendervi!>
La prima parte di Difesa civile in Italia è pubblicata qui.
Francesco Santoianni
[1] Nel nostro Paese, non risultano studi di pubblico dominio sui costi che comporterebbe la protezione, da bombardamenti non nucleari, dei civili residenti nelle aree metropolitane o in zone particolarmente a rischio.
È possibile, comunque – basandosi anche su alcune documentazioni (si veda qui, qui, qui) e su capitolati di appalto usati in Italia, per opere grosso modo simili – formulare alcune stime di massima su quanto potrebbe costare la costruzione di nuovi rifugi antiaerei (e/o la messa in sicurezza di vecchi rifugi o di parcheggi sotterranei, tunnel, stazioni e altri spazi di uso quotidiano) ottenendo così rifugi di tipo “basic” e cioè caratterizzati soltanto da: resistenza alle macerie e alle sovrappressioni moderate, protezione dalle schegge; distanza di sicurezza dagli edifici soggetti a crollo; almeno due accessi indipendenti; ventilazione protetta dalla polvere e dai fumi; compartimentazione antincendio; illuminazione e comunicazioni autonome; permanenza minima di alcune ore, possibilmente 24–48.
Ipotizzando che il 20% dei rifugi sarebbe ottenuto ristrutturando rifugi risalenti alla Seconda guerra mondiale e/o parcheggi sotterranei, tunnel, stazioni e altri spazi di uso quotidiano, il costo stimato per proteggere il 21% della popolazione italiana, (non considerando le scorte di beni necessari alla sua sopravvivenza) sarebbe 70-80 miliardi di euro. Un costo enorme che dovrebbe essere speso (considerando le “previsioni” di personaggi come il cancelliere tedesco Merz) entro pochissimi anni.
Sono motivi come questi ad impedire al nostro Paese di dotarsi di una struttura di Difesa civile, altro che le lamentele del nostro ministro della Difesa sulle presunte lungaggini burocratiche imposte dai Comuni.
[2] Attualmente, la struttura di Difesa civile svizzera si basa, oltre che su un servizio di leva periodica (che dura complessivamente 14 anni esteso fino al compimento del 40° anno d’età, oppure fino al raggiungimento di 245 giorni di servizio totali,) su 370.000 rifugi antiaerei e antiatomici privati e 9.000 pubblici che, insieme, offrono più di 9 milioni di posti protetti, garantendo un tasso di copertura superiore al 100% dell’intera popolazione.
[3] L’analisi della vulnerabilità territoriale comincia calcolando la probabilità di accadimento e gli effetti che un disastro (analogo a quello per il quale si sta redigendo il Piano) ha provocato su territori aventi una conformazione urbanistica e sociale simile a quella del territorio per il quale si sta predisponendo il piano di emergenza.
L’analisi della vulnerabilità sistemica è la valutazione di cosa può succedere nella popolazione e negli enti durante e immediatamente dopo un disastro; a differenza della analisi della vulnerabilità territoriale (basata su parametri agevolmente quantificabili quali, (ad esempio nel caso di un terremoto) l’accelerazione impressa dal sisma, le caratteristiche geologiche dei terreni di fondazione, la resistenza degli edifici e degli impianti, la concentrazione delle persone nel corso dei giorni e delle ore, la direzione e la velocità del vento…) si basa su metodi di indagine sociologica. Sono stati elaborati molti metodi per calcolare la vulnerabilità sistemica. Il più diffuso è la «Tecnica di Delfi», (adattata per i disastri da H.A. Linstone) e consiste, sostanzialmente, nel selezionare un gruppo di «figure leader» all’interno di varie strutture (ospedali, enti pubblici, polizia, Vigili del fuoco, edifici collettivi…) prospettando ad esse gli scenari definiti dall’analisi della vulnerabilità territoriale. Le loro risposte serviranno per delineare scenari sempre più dettagliati di vulnerabilità sistemica da prospettare ad altre «figure leader» e così via fino a delineare un dettagliato scenario di quali dinamiche il disastro potrà scatenare in queste strutture e quindi nel territorio.
La disamina delle risorse disponibili, infine, prende in considerazione, oltre che le tecnologie disponibili per affrontare l’emergenza, la predisposizione delle persone da utilizzare nel piano a impegnarsi concretamente in determinati interventi pur sapendo, ad esempio, che in quel momento il proprio nucleo familiare è sottoposto a rischi. Per valutare questa disponibilità (soprattutto quando il piano contempla l’utilizzo di personale scarsamente motivato nel proprio lavoro come, ad esempio, impiegati di enti), sono stati prodotti dei questionari da erogare e che contemplano l’acquisizione di dati quali la composizione del nucleo familiare dell’intervistato, la distanza della sua abitazione dal luogo di lavoro, se la sua abitazione è alloggiata in un edificio antisismico o in un’area a rischio… e così via.
Per approfondimenti su questi argomenti, si legga qui.
[4] Per quanto riguarda le direttive NATO si legga qui.
Per quanto riguarda l’Unione europea, la Direttiva sulla resilienza delle entità critiche (Direttiva CER – UE 2022/2557) è il quadro normativo dell’Unione Europea volto a potenziare la sicurezza fisica e la continuità operativa delle infrastrutture essenziali contro minacce naturali e antropiche. Entrata in vigore il 16 gennaio 2023, la direttiva ha sostituito la precedente normativa del 2008 ampliandone radicalmente l’applicazione.
